Corrupción, transparencia y rendición de cuentas. Relaciones y contradicciones.

Arturo Chávez, Secretario General de la FCPyS explora las contradicciones en el sistema de transparencia institucional. Ilustración: Ángela Alemán

Quizás una de las realidades más evidentes de la sociedad mexicana, aunque es un fenómeno universal, es el alto nivel de corrupción en todos los órdenes de la vida social. Como ejemplo recordaremos algunos datos: “Los niveles depercepción de la corrupción en México sonalarmantes y los pocos o muchos intentospara reducirlos han sido un fracaso. En 2014 México obtuvo una calificación de35 puntos de 100 posibles y el lugar número103 de 175 países, según Transparencia Internacional. Dichas cifras coincidencon las del Banco Mundial, que reprueba a México con una evaluación de 39 (sobre 100) en sus indicadores de control de la corrupción y lo coloca en el lugar 127, o sea, uno de los países más corruptos.”  Es decir, estamos más que reprobados. Otro dato, “el 44% de las empresas en México realizan pagos extra oficiales a funcionarios públicos, de acuerdo conuna encuesta de Fraude y Corrupción. Las principales razones por las cuales los empresarios dicen haber tenido que hacer un pago de este tipo son: para agilizar trámites, obtener licencias y permisos, impedir abusos de autoridad, ganar contratos y participar en licitaciones”. En la actualidad hay ocho gobernadores acusados de escandalosos hechos de corrupción. Algunos de ellos están en la cárcel, pero es vox populi que muchos presidentes municipales, diputados y en general la clase política de nuestro país, tiene prácticas corruptas en distintos momentos, ya sea para ser electos, o en su ejercicio como funcionarios públicos. Si a esto le sumamos la corrupción de los ciudadanos de a pie en la realización de trámites burocráticos, multas de tránsito, y una cantidad innumerable de acciones sociales, nos encontramos frente a un fenómeno de dimensiones impresionantes.

«¿Por qué si todos decimos rechazar la corrupción es una práctica cotidiana?» Sin embargo, una verdad tan evidente, y tan supuestamente rechazada, contiene una serie de enigmas que es necesario pensar. ¿Por qué si todos decimos rechazar la corrupción es una práctica cotidiana? ¿Es cierto que es la misma corrupciónla mordida a un policía, que los fraudescometidos por un gobernador?

¿Es la clase política, el sector más corrupto? ¿Los empresarios, son víctimas o también una pieza clave en el engranaje de la corrupción? Por otro lado, hay que preguntarse. ¿Se trata de un problema moral o de un problema de la estructura misma de la sociedad, es decir de la forma en que están organizadas sus instituciones? ¿Y finalmente, es verdad que a alguien en este país realmente le interesa resolver el problema? ¿O solamente se toman medidas políticas para que, nuevamente, ocultar el fondo del problema? Y, sobre todo, ¿Cuáles son las consecuencias de la corrupción en México? Y realmente, ¿a quién le conviene la corrupción?

Estas preguntas, van de la mano con un tema que hoy también es moneda corriente en nuestra sociedad: la transparencia en general y en particular la rendición de cuentas de los gobernantes.

Hoy suponemos que el avance tecnológico, especialmente el que se refiere a las tecnologías de la comunicación hace que vivamos en una sociedad más informada. Algunos ingenuos, la denominaron la sociedad del conocimiento. Las redes sociales, la televisión digital, los teléfonos inteligentes, aparecían como la panacea de la transparencia.

«De hecho, la conciencia sobre la relevancia de la transparencia para la vida democrática ha ido cobrando centralidad al calor de la extensión de la democracia como sistema de gobierno y de la gran revolución tecnológica que hemos experimentado en materia de comunicaciones y que ha puesto la información al alcance de prácticamente cualquier persona en casi cualquier parte del planeta».

Esto sostiene una destacada investigadora quien además ha sido artífice de las nuevas instituciones dedicadas a la transparencia.

Sin embargo, las redes sociales se saturan con basura informativa y, hoy lo sabemos, son fácilmente manipulables desde software especializados en generar tendencias de opinión, y no sólo se trata las imágenes captadas por una cámara, o un celular, por lo cual no sirven como no sirven como prueba alguna, al menos que se hagan peritajes muy especializados. Porque con la manipulación de imágenes se pueden montan historias, como si fueran telenovelas. La sociedad de la información se convierte en la sociedad de la posverdad, es decir, retornamos al mundo de la doxa, de la opinión. Le creemos a quien nos conviene, en mercado de múltiples verdades.

Por otro lado, la denominada transición a la democracia, el desarrollo del pluralismo partidista y el surgimiento de instituciones supuestamente autónomas, como el IFE, hoy INE, el IFAI, hoy INAI, nos permitirían garantizar elecciones libres, imparciales y equitativas, como rezan los principios del INE, y por otro lado se garantizaría a la ciudadanía el acceso a la información de la forma en que se ejercen los recursos públicos en nuestro país, como rezan los principios del INAI. Si a esto sumamos la creación de la Secretaría de la Administración Pública, que pretendía vigilar la actuación de la administración y el consiguiente combate a la corrupción, tenemos un andamiaje institucional aparentemente fuerte.

Nuevamente hay una serie de preguntas que tenemos que hacernos y para seguir un método, las plantearemos de lo general a lo particular. ¿Vivimos realmente en un régimen democrático? ¿Son estas instituciones realmente autónomas? ¿existe realmente una división de poderes? ¿Contamos con un poder judicial con suficiente autonomía, capaz de hacer cumplir el Estado de Derecho? ¿De verdad el poder judicial de nuestro país no juega en el concierto de interese políticos de nuestro país? y en ese sentido, ¿Qué papel juega la denominada judicialización de la política?

En relación a la transparencia, el hecho de que te digan en que se gastó el dinero, ¿realmente hace transparente a un gobierno? ¿Existe la capacidad técnica para saber preguntar y saber leer las respuestas en los requerimientos de información pública por parte de la ciudadanía? ¿Están realmente los gobiernos dispuestos a transparentar sus gastos y funciones? La transparencia que hoy practicamos, ¿realmente enfrenta y resuelve el problema de la corrupción? ¿Es la rendición de cuentas realmente un ejercicio para informar a la ciudadanía o se ha convertido en una forma más de propaganda política?

Por supuesto que no tengo respuestas a tantos enigmas. Solamente esbozaré algunas reflexiones, que espero vayan más allá del sentido común al que estamos acostumbrados con la opinocracia de este país.

«[…]se trata de un obtener beneficios privados, con el uso de recursos públicos.» De acuerdo a la definición de corrupción establecida en el diccionario de política, ésta se refiere a: “al fenómeno por medio del cual un funcionario público es impulsado a actuar de modo distinto a los estándares normativos del sistema para favorecer intereses particulares a cambio de una recompensa. Corrupción es, por lo tanto, el comportamiento ilegal de aquel que ocupa una función en la estructura estatal”. En el mismo diccionario se mencionan tres formas de corrupción: “el cohecho, es decir, el uso de una recompensa para cambiar a su propio favor el juicio de un funcionario público, el nepotismo, es decir la concesión de empleo o de contratos públicos sobre la base de relaciones de parentesco y no de méritos, y el peculado por distracción, es decir la asignación de recursos públicos para uso privado.” (Norberto Bobbio, 1995). En suma, se trata de un obtener beneficios privados, con el uso de recursos públicos.
Pero a diferencia de Bobbio, considero que no sólo son los funcionarios públicos lo que se benefician de los actos de corrupción, sino, y sobre todo, es la clase empresarial, la que más obtiene dividendos de los propios recursos públicos. Clase política y clase empresarial conforman un engranaje que ha hecho de la corrupción el mejor negocio en nuestro país. Voy a explicarlo, todos hemos sido testigos del socavón de Cuernavaca, mueren dos personas. Del hundimiento de carreteras, de los innumerables baches, de la falta de luminarias, de la escasez de agua. Todos fuimos testigo de la caída de edificios construidos hace apenas un par de años, incluyendo uno de las instituciones de educación privada más prestigiosas del país. De los edificios caídos, en los sismos del pasado 19 de septiembre.  Cuántos engranes de corrupción podemos encontrar en estos sismos que sacudieron al país. Primera conclusión: la corrupción es algo que practican muchos y afecta a todos. Si se enfrentara solamente con la transparencia, podríamos observar que la mayor parte de la información formal, estaría a nuestra disposición, y que muchos trámites se hicieron adecuadamente, pero el problema no está ahí, porque nadie garantiza que lo que se te ofrece documentalmente, realmente ocurra. Alguien puede contar con una factura donde se demuestra que se pagaron cinco mil focos, puede contar con el documento que dice que los focos llegaron a la oficina donde se encargarían de instalarlos, puede incluso tener los vales de salida para la instalación de dichos focos, y los focos nunca existieron.

«[…]el nivel de corrupción que existe en nuestro país, son necesarias verdaderas redes, en donde, como cualquier mafia, unos se protegen a otros.» Si indagamos un poco como funciona la administración pública, no daríamos cuenta que la propia normatividad, en sí misma, fomenta la corrupción en dos sentidos. El primero, la exigencia de una serie de requisitos y trámites, que es mejor resolver por vía de la corrupción. Normas legales que favorecen ésta práctica. En segundo, la opacidad en el manejo de los recursos públicos, en el ejercicio de gasto, pero especialmente, en la supervisión de las obras o servicios contratados. En el primer caso, son los funcionarios, es decir la clase política quienes se ven beneficiados de éstas trabas burocráticas. En el segundo caso, que es el más importante en volumen, es la clase empresarial la más beneficiada, sin dejar de beneficiar a la clase política de forma significativa. Pero mientras la clase política se beneficia con el famoso diezmo, la clase empresarial seguramente lo hace con más del 100%, aparte de su ganancia. Voy a poner un ejemplo que me toco ver como funcionario público. El jefe delegacional de Tlalpan, en el 2011, se encargaba personalmente de realizar los contratos de compra y servicios. Cada año se invertían millones de pesos en el cambio de luminaria de la delegación. En primer lugar, el precio pagado a los empresarios, era del doble, que el existente en el mercado, eso se puede comprobar fácilmente, como es una práctica común éste sobre precio del gobierno. En segundo lugar, la empresa supervisora, era una filial, de la empresa que había ganado la licitación. Este ejercicio, el de la licitación, que fue muy aplaudido en su momento, hoy, todos lo sabemos es una simulación de competencia. Se trata de complicidades empresariales, hoy te toca a ti, mañana a mí, o de forma más cínica, de empresas hermanas o empresas fantasmas, como el reciente escándalo de algunas universidades públicas, con supuestas empresas a las que se les prestó algún tipo de servicio. Una segunda conclusión, para tener el nivel de corrupción que existe en nuestro país, son necesarias verdaderas redes, en donde, como cualquier mafia, unos se protegen a otros.
En los últimos diez años se ha hecho una inversión significativa en el supuesto combate a la corrupción: se creó una secretaría de Estado, hoy estamos hablando del sistema anticorrupción, más de 4 mil millones de pesos nos hemos gastado en estas nuevas estructuras burocráticas y, sin embargo, la corrupción ha aumentado en lugar de haber disminuido. (un fenómeno similar lo encontramos en el combate al narcotráfico: en diez años de guerra a la distribución y el consumo han aumentado dramáticamente. Como sostiene Mauricio Desauge “(…)la historia reciente pareciera mostrar que las actividades preventivas o correctivas pueden entrar en conflicto con los intereses políticos del gobierno en turno, dejando como resultado un escenario en el que el combate a la corrupción y la rendición de cuentas se supeditan a otras prioridades.” Aunque considero que el problema es más radical aún: no se trata de un problema de prioridades, se trata de un problema de intereses: a la clase política no solo no le interesa combatir la corrupción, sino encontrar los mecanismos para aparentar que la combate y en realidad, al mismo tiempo, garantizar dos cosas: que la corrupción sea posible y en todo caso, utilizarla como un medio de control político. Me explico: todos sabemos que el nivel de corrupción en los procesos de licitación son algo normal, los propios empresarios consideran coma parte de sus gastos el porcentaje que obligadamente tendrán que dar al funcionario en turno. Sin embargo, cuando un ciudadano intenta denunciar el acto, la respuesta inmediata es demuéstralo. ¿Cómo se puede demostrar un acto si no cuentas con todos los elementos para hacerlo? Necesitarías ser policía, y aún así, la corrupción te impediría avanzar en tu denuncia. Porque se compraría a los ministerios públicos, a los contralores, a los jueces. Una cadena que salpica a muchos. El ciudadano se frustrará. Y punto. Pero los de la cadena de la corrupción se conocen y saben unos de los otros, es necesarios que sean cómplices. Si alguno intenta romper la cadena, a él sí se le demuestra su acto de corrupción y es utilizado mediáticamente para presumir que hay un verdadero combate a la corrupción. También se les aplica a quienes exceden los límites razonables de la corrupción.
El problema por lo tanto es comprender cuales son, las causas de la corrupción. En este sentido, en la historia se han manejado dos tipos de argumentos: el primero se refiere a la idea de que se trata de un problema moral. Se ha perdido la ética pública. El segundo, se refiere a que se trata de un problema de desarrollo económico de los distintos países. Mayor corrupción en países pobres y menor corrupción en países desarrollados. Una tercera línea se refiere a la falta de transparencia en el manejo de los recursos públicos, que se acompaña con la falta de un Estado de derecho, es decir un estado donde se aplique la ley de manera estricta y escrupulosa. Esta última, sostiene que son los niveles de impunidad lo que explica el alto grado de corrupción. Sin embargo, cada una de estas posturas termina considerando que si hay un fortalecimiento de la ética pública, si hay más desarrollo económico, si se establece un verdadero estado de derecho o si se transparenta el uso de los recursos públicos, se soluciona el problema, pero no dicen como hacerlo o en su caso, sus propuestas caen nuevamente en el círculo vicioso que quisieron resolver. Tal fue el caso de la transparencia en México.   Antes de abordar este último tema, sostendré que las dos primeras líneas argumentativas han sido prácticamente abandonadas. La postura moralista, porque las distintas moralidades que existen en la sociedad, impiden el cumplimiento de la máxima kantiana de la moral universal. En todo caso se trata de tener leyes lo más legítimas posibles, como expresión de los consensos mayoritarios sobre la moral de una época, que como todos sabemos es cambiante. El argumento referido al grado desarrollo también ha entrado en desuso debido a que la corrupción se presenta en países muy desarrollados y en países muy pobres. Y viceversa, hay países con bajos índices de corrupción en países muy desarrollados en países pobres.

En cambio, la tesis de que se trata de un problema originado por la falta de transparencia y de un verdadero Estado de Derecho han cobrado mayor fuerza.

Poner el énfasis en el problema de la transparencia fue  una visión construida a partir de la propuesta de dos grandes líderes de la economía mundial como los sostiene Federico Reyes Heroles “ “Peter Eigen, primero y primero y James Wolfenson, después, quienes desde el banco mundial llegaron a la conclusión de que muchos de las políticas seguidas en la institución donde él trabajaba, servían de poco frente a las consecuencias dramáticas del llamado factor “C”, Peter Eigen fue el creador de transparencia internacional en 1993. La hipótesis es sencilla y verdadera: la corrupción se práctica en la clandestinidad. Como todo delito, construye complejos mecanismos para pasar desapercibida. Y como en todo proceso social, cada vez que avanza algún mecanismo para combatir un delito, la delincuencia organizada sofistica sus instrumentos para realizar el delito.

En México, ante el reclamo de las graves consecuencias que tenía la corrupción en nuestro país y ante la idea internacionalmente socializada de que la transparencia sería el mejor mecanismo para combatirla, se crea el instituto federal de acceso la información pública. Sin embargo, este no tenía incidencia en los gobiernos estatales y municipales, por lo que se transforma en el instituto nacional de acceso a la información pública y protección de datos, mejor conocido como INAI.

» […]los niveles de corrupción característicos de México son propios de una sociedad en la que ni gobernantes ni gobernados gustan del imperio de la ley y en los que la justicia puede comprarse.» A pesar de ello, como sostiene Luis estrada “En el caso de México los niveles de percepción de corrupción en las instituciones consideradas como los pilares de una democracia representativa -partidos políticos y poder legislativo– son extraordinariamente elevados y esto torna más complicada la gobernabilidad pues resta legitimidad a las decisiones de gobierno. Desgraciadamente, lo mismo ocurre con las instituciones encargadas de prevenir, castigar y corregir o reparar los actos de corrupción particularmente los cometidos por servidores públicos. El circuito formado por las instituciones dedicadas a la seguridad y procuración de justicia son de las que mayormente desconfía la población (…) los niveles de corrupción característicos de México son propios de una sociedad en la que ni gobernantes ni gobernados gustan del imperio de la ley y en los que la justicia puede comprarse. Unos por gusto, ambición o codicia y otros por necesidad participan de la corrupción, La sobre-regulación puede ser tan conducente a generar actos de corrupción como la ausencia de regulación.”.

Se trata de un problema complejo que considero, no se ha enfrentado de manera adecuada. Es tiempo de las ciencias sociales. La solución no puede venir de quienes son parte del problema. Políticos bien intencionados proponen soluciones que se convierten a la larga en costosas instituciones burocráticas, como lo es hoy el INAI, que si bien permite frenar muchos actos de corrupción no soluciona el problema que cada día ca en aumento.

Hay que estudiar el fenómeno desde un enfoque multidimensional, tomando la distancia suficiente, como sostiene Norberth Elias. Considerar su parte moral y ética, los problemas de desigualdad de una sociedad, los procesos de exclusión, y por supuesto, la reingeniería institucional necesaria para tener normas adecuadas, que busque facilitar procesos, pero que garanticen certezas  inversionistas y ciudadanos.

Hoy la transparencia es más necesaria que nunca, pero también se trata de una transparencia que sea útil para resolver problemas, que realmente tenga capacidad de ver los procesos reales y no solo los formales. Una transparencia que tenga realmente como objetivo combatir la corrupción que es un de los flagelos más graves que vive la sociedad mexicana y no hacer premios, dando la imagen de que instituciones como el senado o la cámara de diputados son instituciones transparentes, solo porque informan cuanto se gastan y supuestamente cómo se lo gastan, cuando todos sabemos de prácticas clientelares y coorporativas, y porqué no decirlo, corruptas de estas instituciones políticas.

Arturo Chávez