Corrupción, subdesarrollo e instituciones públicas

De acuerdo con datos de la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental 2011, 2013 y 2015 del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, la corrupción es el problema que más preocupa a los mexicanos después de la inseguridad (INEGI, 2016:1). Mientras eso muestra la opinión pública, el presidente del país, Enrique Peña Nieto, declaró en entrevista en octubre de 2017, que la sociedad mexicana le “echa la culpa de todo a la corrupción… casi, casi, si hay un choque aquí en la esquina: ¡ah!, fue la corrupción” (Regeneración, 2017:s/n).

Inicio este texto con esos datos porque, en mi opinión, son una muestra representativa de lo que hoy en día condiciona el combate a la corrupción en México: la tensión constante entre la minimización de los impactos negativos del problema que expresa la autoridad, y una percepción pública de que se trata de un fenómeno creciente y que afecta directamente la calidad de vida de la población.

«[…]uno de los principales frenos para el desarrollo del país es precisamente la corrupción» Y es que aun cuando no es del todo claro si el problema ha ido en aumento o si sencillamente conocemos mejor y más de cerca su magnitud gracias al creciente involucramiento ciudadano en las tareas de gobierno y los avances en la fiscalización, lo que es un hecho es que uno de los principales frenos para el desarrollo del país es precisamente la corrupción, entendida de modo genérico como la apropiación de bienes y valores públicos para beneficio privado (véase Merino, 2015:3).

En efecto, para entender la naturaleza e implicaciones de la corrupción es fundamental enfatizar que el problema trasciende la materia económica  ubicada por ejemplo en el desvío de recursos públicos—, y hay que trasladar sus impactos a terrenos tan sensibles como el desarrollo social, cuando no se ejerce con el debido cuidado las atribuciones públicas o se utilizan programas sociales como medio de control político-electoral, e incluso a la conservación de la propia vida, como quedó en evidencia con los derrumbes de inmuebles en la Ciudad de México por el sismo del 19 de septiembre de 2017, que tienen como antecedente licencias de construcción obtenidas sin cumplir con los requisitos legales establecidos, y que desafortunadamente provocaron el fallecimiento de cientos de personas.

Se percibe, por tanto, una relación inversamente proporcional entre la corrupción y el desarrollo, es decir, cuanto más agudo es el problema, menores posibilidades de crecimiento surgen. De hecho, es interesante observar la correspondencia que guardan los índices que, por un lado, muestran los países con mejores niveles de vida y que son, por el otro, aquellos donde el problema de la corrupción no se presenta con marcada intensidad (véase el Cuadro 1, donde se ubica que nueve de los trece primeros lugares de cada índice son los mismos países: Dinamarca, Nueva Zelanda, Suiza, Noruega, Singapur, Países Bajos, Canadá, Alemania y Australia). En estos estudios es notoria la forma en que México ha ido descendiendo posiciones en temas de bienestar y subiendo en los que dan cuenta de la corrupción; de hecho, de 2008 a la fecha ha descendido 23 escaños en el Índice de Percepción de la Corrupción que realiza Transparencia Internacional.

 

Cuadro 1

Comparativo entre índices de corrupción y de desarrollo a nivel mundial

Índice de Percepción de la Corrupción 2016			Índice de Desarrollo Humano 2016
Posición	País	Puntaje	Posición	País	Puntaje
1	Dinamarca	90	1	Noruega	0,949
1	Nueva Zelanda	90	2	Australia	0,939
3	Finlandia	89	2	Suiza	0,939
4	Suecia	88	4	Alemania	0,926
5	Suiza	86	5	Dinamarca	0,925
6	Noruega	85	5	Singapur	0,925
7	Singapur	84	7	Países Bajos	0,924
8	Países Bajos	83	8	Irlanda	0,923
9	Canadá	82	9	Islandia	0,921
10	Alemania	81	10	Canadá	0,920
10	Luxemburgo	81	10	Estados Unidos	0,920
10	Reino Unido	81	12	Hong Kong	0,917
13	Australia	79	13	Nueva Zelanda	0,915
123	Azerbaiyán	30	77	México	0,762
123	México	30	78	Azerbaiyán	0,759

Fuente: Elaboración propia con datos de PNUD, 2016:22-23 y Transparencia Internacional, 2017:s/n)

 

Esta dinámica también se da al interior del país, pues llama la atención cómo aquellas entidades federativas que tienen un alto índice de percepción de la corrupción  registran los mayores niveles de atraso. En efecto, de acuerdo con datos del Índice de Rezago Social del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL, 2016:10), que hace uso de variables como educación, acceso a servicios y vivienda, son 10 los estados con niveles alarmantes de rezago social, es decir, “Alto” (Michoacán, San Luis Potosí, Puebla, Campeche, Hidalgo y Yucatán) y “Muy Alto” (Guerrero, Chiapas, Oaxaca y Veracruz); y si miramos de nuevo hacia los datos de la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (INEGI, 2016:11), son prácticamente todas esas entidades las que registran una alta percepción de corrupción entre sus habitantes, destacando los casos de Guerrero, Michoacán y Chiapas:

 

Cuadro 2

Comparativo entre índices de corrupción y de desarrollo a nivel nacional

ENTIDAD	PERCEPCIÓN DE LA CORRUPCIÓN (ENCIG)				GRADO DE REZAGO (CONEVAL)
	Muy frecuente	Frecuente	Poco frecuente	Nunca
Guerrero	60.5	32.5	5.0	0.5	Muy alto
Michoacán	56.0	34.7	6.7	2.3	Alto
Chiapas	55.9	38.2	5.6	0.0*	Muy alto
Oaxaca	49.2	43.0	6.7	0.9	Muy alto
San Luis Potosí	47.8	42.3	7.8	0.5	Alto
Veracruz	38.8	47.7	8.9	2.6	Muy alto
Puebla	38.8	44.9	14.5	1.4	Alto
Campeche	35.3	47.4	14.0	1.0	Alto
Hidalgo	33.5	44.1	19.0	1.5	Alto
Yucatán	28.0	47.3	22.3	0.6	Alto

Fuente: Elaboración propia con datos de CONEVAL, 2016:10 e INEGI, 2016:11.

 

A partir de lo anterior, se infiere que la corrupción incide de manera significativa en el fenómeno de pobreza en México, y ello es así porque uno de los espacios donde se da el caldo de cultivo para esas distorsiones es el institucional. En efecto, el desempeño de la autoridad pública, idealmente orientado a brindar soluciones efectivas a las necesidades sociales, se encuentra condicionado de manera clara por las redes de intereses que, en no pocas ocasiones, se dinamizan para generar beneficios particulares con costos públicos; de hecho, tal pareciera que la corrupción es el aceite que permite el movimiento de los complejos engranes de la maquinaria gubernamental, por lo que se convierte en una práctica sistemática, más que en una excepción, como ocurre en los países desarrollados.

Y es que desde el año 2000, y teniendo como marco la intensificación de la alternancia política en México, ha sido posible conocer con mayor precisión las redes de corrupción que se articulan en los espacios públicos, siendo su signo distintivo la impunidad  de hecho es el principal ingrediente en su reproducción —. Es en este sentido que se ubican casos muy concretos que expresan y revelan la tensión a la que se hizo alusión en la parte inicial del texto, y que dan cuenta de cómo se producen conductas contrarias a toda la estructura institucional de la transparencia, la rendición de cuentas, la fiscalización, el control y la evaluación pública, tal como se muestra en los siguientes dos ejemplos que, en mi opinión, son representativos de problemáticas directamente vinculadas con la corrupción y que derivan en fuertes afectaciones sociales:

1. Uno de los ilícitos que en últimas fechas ha comenzado a captar la atención pública por su crecimiento exponencial y sus repercusiones económicas y sociales es el robo de combustible, el cual pasó de registrar 1,635 tomas en 2012 a más de 10,000 en 2017 (esto es, creció en 600% en cinco años), lo que además de suponer quebrantos millonarios para PEMEX y las finanzas públicas (de alrededor de 15,000 millones de pesos al año en promedio,véase Zúñiga, 2017:s/n), también implica daños al medio ambiente por las fugas de químicos, pérdida de vidas por explosiones en los ductos y daño al tejido social, pues esta actividad ilícita se convierte para muchas comunidades en su modus vivendi, razón por la cual protegen y encubren esta práctica.

Se recurre a este ejemplo porque es difícil encontrar una explicación lógica del crecimiento de este problema sin aludir a la colusión de actores privados, sociales y públicos en su desarrollo, es decir, aún con toda la inversión millonaria (de alrededor de 30,000 millones de pesos al año en promedio) y la aplicación de tecnología de punta  que ha realizado la empresa paraestatal para frenar este delito (véase Cruz, 2017:s/n), lejos de reducirlo o al menos contener el avance de la llamada “ordeña” de ductos, su presencia es cada vez mayor, y se infiere que esto no sería posible sin la participación del personal de la propia petrolera, de las autoridades locales, del crimen organizado, de los líderes de las comunidades e incluso de los franquiciatarios de las gasolineras. Por tanto, este fenómeno se explica, más que por una cuestión de lucro, por un arraigo de las prácticas de corrupción y de impunidad, pues los procesados y sentenciados son un número reducido y, por si algo faltara, PEMEX decidió recientemente reservar la información relacionada con este delito aludiendo a razones de seguridad nacional, es decir, se suma al problema la propia opacidad institucional.

1. Actualmente, 16 gobernadores (tanto en funciones como retirados) enfrentan investigaciones penales por el fuerte desvío de recursos que se registró en sus entidades en los últimos 10 años (véase Fregoso, 2017:s/n). Si bien no hay un cálculo exacto del daño patrimonial generado  pues ello depende de lo que logre acreditar la autoridad ministerial en sus investigaciones —, se señala una cifra de alrededor de 100,000 mil millones de pesos, de los cuales, el 50% se atribuye a Javier Duarte, exgobernador de Veracruz (de nueva cuenta un estado con un grado muy alto de rezago social) (véase Hernández, 2017:s/n). Más allá de las exorbitantes cifras, existe una marcada afectación a la calidad de vida de la población, toda vez que se documentaron prácticas de las autoridades locales con las que se atentó directamente contra la vida de los habitantes, pues, por ejemplo, se aplicaron tratamientos falsos contra el cáncer para poder desviar esos recursos (véase Milenio, 2017:s/n).

A pesar de contar con leyes que sancionan estas conductas y de tener indicios razonables sobre la participación de los involucrados, ello no resulta suficiente para tener certeza sobre la conclusión de esos procesos, es decir, no se tiene la expectativa de que se castigue a los responsables, que se recuperen los montos desviados, que el daño sea resarcido y mucho menos que se desmantelen las redes de complicidad.

«[…]el ámbito local de gobierno es quizá uno de los espacios donde germina con mayor intensidad y frecuencia la corrupción, la impunidad y la simulación…» Esto lleva a sostener que el ámbito local de gobierno es quizá uno de los espacios donde germina con mayor intensidad y frecuencia la corrupción, la impunidad y la simulación, pues a pesar de que, por ejemplo, todas las entidades cuentan con su respectiva ley de transparencia y acceso a la información, su existencia y características se justifican más en una obligación legal que en un compromiso franco con el control democrático del poder público, es decir, se cuenta con esas normas porque así lo dispone la constitución nacional, pero resultan un elemento incómodo para las autoridades locales, lo cual quedó en evidencia durante el proceso de actualización y modificación de esos textos normativos, pues fue apresurado, poco debatido e incluso fuera del tiempo legal establecido en algunos casos, lo que trajo como consecuencia que la amplia mayoría de las normas locales sean sólo un parafraseo de las de carácter nacional (véase García, 2017:43). Desde luego tampoco abona a revertir este clima el hecho de que el mismo Sistema Nacional Anticorrupción tampoco esté en funcionamiento pleno, pues aún no se designa al fiscal especializado en la materia y no se sabe si esto se resolverá antes, o mas bien a partir del proceso electoral de 2018 (véase gráfica 1).

 

Gráfica 1.

Fecha de publicación de las nuevas leyes de transparencia locales (2015-2016)

Presentaron a tiempo sus leyes (19)	No presentaron a tiempo sus leyes (13)
Baja California, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Durango, Estado de México, Hidalgo, Jalisco, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas y Tlaxcala.	Aguascalientes, Baja California Sur,  Colima, Ciudad de México, Guanajuato, Guerrero, Michoacán, Morelos, Nuevo León, San Luis Potosí, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.

Fuente: García, 2017:43.

 

Estos dos ejemplos, sumados a otros escándalos de corrupción, es lo que explica en buena  medida que la sociedad mexicana ubique este problema como una de las principales preocupaciones para la vida y el desarrollo del país, y expresar que la población exagera en esta apreciación es también desacreditar otros estudios e informaciones que nos aproximan a la magnitud y gravedad del fenómeno, por ejemplo: 1) México es el país número 125 en desvío de recursos públicos y 124 en favoritismo en decisiones de gobierno entre 138 naciones evaluadas; 2) el costo económico de la corrupción se estima en 10% del PIB, recurso equivalente al presupuesto del IMSS, con lo cual, según Solis (2017:s/n), “se podría atender al doble de gente, o al mismo número, pero con mejores equipos, medicinas, instalaciones y doctores”; se incrementaría en cuatro veces los subsidios sociales de la Secretaría de Desarrollo Social, con el correspondiente aumento en el padrón de beneficiarios, o se multiplicaría en 10 el número de alumnos en la Universidad Nacional Autónoma de México; 3) a nivel microeconómico, los hogares que ganan un salario mínimo destinan hasta 33% de su ingreso a pagos extraoficiales; 4) de cada 100 delitos cometidos, sólo 11 se denuncian, 6 se investigan y 3 se resuelven, por lo que la tasa de impunidad es mayor al 96%; 5) en 2015 se presentaron casi cinco mil casos de corrupción en la realización de trámites y 44% de las empresas hizo pagos extraoficiales; 6) es hasta 5% menor la inversión productiva en países con mayor corrupción; 7) se genera insatisfacción con la democracia, pues sólo el 37% la apoya como régimen de gobierno y únicamente el 27% se encuentra satisfecho con ella, lo que genera también una crisis de representatividad, pues el 91% no confía en partidos políticos, el 83% en legisladores y 80% en el sistema judicial.

Estas cifras deben considerarse con toda seriedad si se tiene el compromiso institucional y político de hacer frente a la corrupción, de otro modo se reproduciría el fenómeno nocivo de la simulación y se desperdiciaría nuevamente un buen monto de recursos destinados a su combate, que de acuerdo con los datos del Presupuesto de Egresos de la Federación 2018, este año alcanzará la cantidad de 10,400 millones de pesos, monto que de igual modo podría utilizarse en otras necesidades sociales apremiantes.

En suma, lo anterior da cuenta de que si bien han existido avances importantes, al menos en el plano normativo, para combatir la corrupción en México  como la promulgación de 34 leyes de acceso a la información que ha evolucionado en un Sistema Nacional de Transparencia, la creación de un Sistema Nacional Anticorrupción, la instauración de medidas de evaluación pública como las que aplica CONEVAL, la autonomía constitucional de entidades fiscalizadoras como la Auditoría Superior de la Federación, un manejo más ordenado de los ingresos públicos en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, etc. —, aún falta mucho camino por recorrer, pues, por ejemplo, pareciera que todos esos sistemas que se han creado tienen órbitas de competencia institucional que prácticamente no se tocan entre sí, es decir, son un conjunto de esquemas prácticamente inconexos que requieren una mayor articulación para potenciar sus efectos. Se requiere, en este sentido, diseñar y construir operativamente un “sistema de sistemas” (metasistema) que sustituya a la corrupción en su papel de articuladora de redes, y con ello revertir el círculo vicioso que supone transformar las cosas para dejarlas igual.

«[…]en el problema de la corrupción el castigo no es la solución…» En este sentido, en el problema de la corrupción el castigo no es la solución, de hecho, en la línea de la filosofía jurídica, con la violación de una norma, aún habiendo una pena y la reparación del daño, se afecta en su sustrato al entramado institucional y social de una comunidad, pues cuando se incumple una ley significa que ésta falló en su cometido de fomentar cierto valor o patrón de conducta, no importa si se recibe sanción o no, finalmente la conducta indeseable sí se presentó.

Y es que mientras se crean complejos sistemas normativos de rendición de cuentas, se habilitan instituciones exclusivamente dedicadas a combatir la corrupción y se destina una cantidad considerable de recursos para ello, no queda claro que haya un desincentivo real al fenómeno, por el contrario, parecería que resulta más rentable para los actores violar las leyes anticorrupción  por los beneficios patrimoniales o políticos que se obtienen y los mínimos castigos que se logran imponer —, que cumplir con la norma de acuerdo con los principios del Estado de derecho.

Fuentes de información

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Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (2016), Índice de Rezago Social 2015, CONEVAL, México.

Cruz, Noé (2017), “Gasta PEMEX 28mmdp contra ordeña y ésta crece”, Periódico El Universal, 15 de mayo, disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/articulo/cartera/economia/2017/05/15/gasta-pemex-28-mmdp-contra-ordena-y-esta-crece; última fecha de consulta: 26 de enero de 2018.

Fregoso, Juliana (2017), “México: 16 ex gobernadores investigados por corrupción y la pregunta por la ruta del dinero”, Sitio Infobae, 22 de abril, disponible en: https://www.infobae.com/america/mexico/2017/04/22/mexico-16-ex-gobernadores-investigados-por-corrupcion-y-la-pregunta-por-la-ruta-del-dinero/; última fecha de consulta: 26 de enero de 2018.

García, Maximiliano (2017), “Análisis de la armonización de las leyes de transparencia local en México”, en Acceso a la información en la Ciudad de México, retos y horizontes, Instituto de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Distrito Federal (2017), México.

Hernández, Manuel (2017), “La corrupción de Duarte y otros 3 gobernadores generó más pérdidas que los terremotos”, Sitio Huffpost, 28 de septiembre, disponible en: http://www.huffingtonpost.com.mx/2017/09/28/la-corrupcion-de-duarte-y-otros-3-gobernadores-genero-mas-perdidas-que-los-terremotos_a_23226640/; última fecha de consulta: 26 de enero de 2018.

Instituto Nacional de Estadística y Geografía (2016), “Resultados de la Tercera Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) 2015”, Boletín de prensa, núm. 246, 25 de mayo, INEGI, México.

Merino, Mauricio (2015), México: la batalla contra la corrupción (Una reseña sobre las reformas en curso a favor de la transparencia y en contra de la corrupción), Wilson Center, México.

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Solís, Arturo (2017), “¿Para que nos alcanzaría con lo que nos cuesta la corrupción en México”, Sitio Forbes México, 11 de julio, disponible en: https://www.forbes.com.mx/para-que-nos-alcanzaria-con-lo-que-nos-cuesta-la-corrupcion-en-mexico/; última fecha de consulta: 26 de enero de 2018.

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Zúñiga, Norma (2017), “Aumenta en octubre 47% ordeña de ductos”, Periódico Reforma, 16 de diciembre, disponible en: http://www.reforma.com/aplicacioneslibre/articulo/default.aspx?id=1280898&md5=6d5025fe9cf2ce1bfd32bc3468ef843d&ta=0dfdbac11765226904c16cb9ad1b2efe&lcmd5=34c0dbffac83020807c3f9e36fe55ddf; última fecha de consulta: 26 de enero de 2018.

Maximiliano García Guzmán